Erfolge und Herausforderungen bei der Digitalisierung von öffentlichen Verwaltungen

Das Onlinezugangsgesetz (OZG) hat einen wichtigen Schub bei der Digitalisierung von öffentlichen Verwaltungen in Gang gebracht. Im folgenden Text wird beschrieben, welche Erfolge im Rahmen der Umsetzung des OZG bei einer der größten Bundesbehörden zu verzeichnen sind und welche Herausforderungen dort künftig zu meistern sein werden. Der Text basiert auf Erfahrungen eines agilen Teams, das seit 2021 im IT-Bereich der Behörde tätig ist und seitdem eine Vielzahl von Online-Diensten für Bürger:innen und Unternehmen verfügbar gemacht hat.

In der betrachteten Behörde wurden seit 2021 einige Hundert Verwaltungsvorgänge so gestaltet, dass sowohl Bürger:innen als auch Unternehmen über digitale Plattformen Anträge bei der Behörde online stellen können. In dieser ersten Stufe wurde erreicht, dass sowohl Bürger:innen als auch Unternehmen unterschiedliche Antragsformulare auf ihren Endgeräten (Laptops, Tablets oder Smartphones) zunächst digital ausfüllen und diese anschließend auf den Portalen der Behörde hochladen können. 

Die Zuordnung zu den Teams, die anschließend innerhalb der Behörde die Anträge bearbeiten, geschieht dabei im Falle von Bürger:innen meist auf Basis der Wohnanschrift, während bei Unternehmen meist andere Kriterien wie zum Beispiel die Branchenzugehörigkeit bei der Zuordnung zu den Teams eine Rolle spielen. 

Dieser erste Schritt „weg vom Papierprozess und weg vom Mailversand“ hat nicht nur zu einer Verkürzung der Bearbeitungszeiten geführt, sondern auch gute Akzeptanz bei den Anwendern gefunden, wie zahlreiche positive Feedback-Meldungen belegen können. 

Im Folgenden soll ausgeführt werden, welche weiteren Gesichtspunkte beim ersten Schritt zur Digitalisierung von öffentlichen Verwaltungen wichtig sind.

Vorteile des Uploads von Anträgen als erster Schritt der Digitalisierung

Online-Portale zum Upload von Anträgen bieten folgende Vorteile bei der Digitalisierung von Verwaltungsprozessen:

• Es werden von der ersten Idee bis zum Go-Live eines Online-Dienstes nur wenige Monate benötigt.
• Verwaltungsvorgänge müssen nicht grundsätzlich neugestaltet werden, weil die weitere Bearbeitung der Anträge nicht verändert wird.
• Die Akzeptanz bei den internen Sachbearbeiter:innen ist hoch, weil die Anträge meist automatisch dem richtigen Team und der richtigen E-Akte (elektronische Akte) zugeordnet werden.
• Die Akzeptanz bei den antragstellenden Bürger:innen und Firmen ist hoch, wie zahlreiche positive Feedback-Meldungen zeigen, welche meist zwischen 4,5 und 4,9 bei einer Skala von 1 (schlechte Bewertung) bis 5 (beste Bewertung) liegen.
• Durch den Wegfall des Scannens von Papieranträgen werden Fehler bei der Verarbeitung von Antragsdaten vermieden.
• Online-Portale zum Upload von Anträgen können mit überschaubarem Aufwand zur Erfüllung der IT-Sicherheits- und Datenschutzanforderungen gestaltet und betrieben werden.
• Die Behörde erhält Planungssicherheit, wenn sie auf dem Online-Portal zusätzliche neue Verwaltungsvorgänge realisieren oder vorhandene anpassen möchte.

Voraussetzungen zum Betrieb von Online-Portalen mit Upload-Funktionalität

Rückblickend auf viele erfolgreiche Go-Lives von Online-Diensten mit Upload-Funktionalität auf den Portalen der Bundesbehörde wird deutlich, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit Go-Lives verlässlich geplant und termintreu durchgeführt werden können. 

Der Go-Live eines Online-Dienstes auf dem Online-Portal einer Behörde wenige Monate nach dem Start der Planung ist nur möglich, wenn

• die Architektur der IT-Umgebung definiert ist: Das heißt, dass sowohl das Toolset für das Front- und Backend des IT-Systems inklusive deren interner Kommunikation als auch das Toolset für einheitliches Design und User-Interaktion betriebsbereit sind,
• ein Baukasten für standardisierte Services (zum Beispiel zur Authentisierung und Autorisierung von Benutzern und zur Bereitstellung von Stammdaten der Fachverfahren) vorhanden ist und über moderne IT-Standards angebunden werden kann,
• eine E-Akte (elektronische Akte) als Plattform innerhalb der Behörde etabliert ist und in den betroffenen Einheiten (Dienststellen, Fach-Teams usw.) genutzt wird,
• ein performanter Konvertierungsdienst zur sicheren Aufbereitung der verschiedenen hochzuladenden Dokumentformate vorhanden ist,
• belastbare IT-Sicherheits- und Datenschutzkonzepte umgesetzt sind,
• Cloud- und Containerisierungskonzepte umgesetzt sind und betrieben werden,
• Maßnahmen zur Umsetzung der gesetzlicher Vorschriften wie zum Beispiel das Bundesdatenschutzgesetz (BDSG), die Datenschutzgrundverordnung (DSGVO), die IT-Sicherheitsverordnung Portalverbund (ITSiV-PV) und die Richtlinien zur Einhaltung der Barrierefreiheit (BFSG, BITV) etabliert sind und von allen Beteiligten berücksichtigt werden und
• agile Arbeitsweisen und DevOps-Konzepte bei der Entwicklung und dem Betrieb der Online-Plattform und der darauf verfügbaren Services angewendet werden.

Im zweiten Schritt soll das Ausfüllen von Antragsformularen entfallen

Viele öffentliche Verwaltungen wollen ihre Antragsformulare vollständig durch einen digitalen Online-Service ersetzen. Hierdurch soll die Notwendigkeit entfallen, Antragsformulare hochzuladen. Die Idee dahinter: Statt den Antrag offline an einem Endgerät (zum Beispiel Laptop, Tablet oder Smartphone) auszufüllen, sollen alle zur Antragstellung notwendigen Eingaben direkt im jeweiligen Service des Online-Portals getätigt werden, damit diese Daten möglichst automatisiert und ohne weitere Medienbrüche weiterverarbeitet werden können. 

Dieser zweite Schritt wird häufig in mehrere Stufen unterteilt. Es bietet sich an, zunächst die Anträge auf Basis der Eingabedaten im Hintergrund zu erzeugen und diese an die E-Akte zu übergeben. Die Antragstellung wird dadurch vereinfacht und sicherer gemacht, während die weitere Verarbeitung zunächst unverändert bleibt.

Erst in einer der nachfolgenden Ausbaustufen erfolgt die automatisierte Übergabe der Antragsdaten an weiterverarbeitende Systeme.

Herausforderungen des zweiten Schritts der Digitalisierung

Nachdem das DevOps-Team bei der Entwicklung und dem Betrieb von Upload-Services auf der Online-Plattform der Bundesbehörde mehrere Jahre tätig war, wurde das Team in den zweiten Schritt der Digitalisierung eingebunden. Nachfolgend kann daher über die Herausforderungen beim Betrieb von zwei Services mit vollständiger Online-Dateneingabe berichtet werden.

Im Vergleich zum Bau und dem Betrieb eines Upload-Services (siehe „Erster Schritt der Digitalisierung“) sind folgende Punkte zu beachten:

• Der zeitliche Aufwand zum Bau von Prototypen erhöht sich um Faktor 2 – 5.
• Die Projektlaufzeit (von der Planung bis zum Go-Live) erhöht sich etwa um das 1,5 bis 2-fache bedingt durch längere fachliche Abstimmungen und höheren Programmieraufwand, welcher sich zum Beispiel durch die Notwendigkeit des Zwischenspeicherns bei der Eingabe ergibt.
• Der zeitliche Aufwand für die Wartung und Pflege erhöht sich um Faktor 2 – 3, weil Änderungen durch die fachlichen Zusammenhänge der Daten komplexer werden und größeren Abstimmungsbedarf nach sich ziehen.

Zu beachten ist, dass das Anwenderfeedback nicht automatisch steigt, wenn die Notwendigkeit Formulare auszufüllen entfällt und stattdessen alle Eingaben online erfolgen. In den ersten Feedback-Meldungen zu einem der beiden Services mit vollständiger Online-Dateneingabe wurde sinngemäß angemerkt, dass der Dialog „zu kompliziert und zu unverständlich ist.“ Solche Meldungen zeigen, dass die anwendergerechte Gestaltung der Eingaben eine große Herausforderung darstellt. Es reicht anscheinend nicht, die Formularfelder im Dialog abzufragen und hierzu fachliche Hinweistexte einzublenden. Die User-Experience muss offensichtlich neugestaltet werden, wenn man die Anwenderakzeptanz erhöhen will.

Unser Fazit und unsere Empfehlung

Die zu Beginn beschriebene erste Stufe der Digitalisierung wird oft belächelt und mit Aussagen bedacht wie zum Beispiel: „Das ist ja nur etwas mehr als gescannte Anträge per E-Mail zu versenden.“ 

Solche Aussagen sind nachvollziehbar. Der vorliegende Text stellt daher die Vorteile des ersten Schrittes in den Vordergrund und verweist auf die Herausforderungen des zweiten Schrittes. 

Wir empfehlen daher die Herausforderungen des zweiten Schrittes nicht gleich zu Beginn eines IT-Projekte anzugehen, sondern zunächst die Vorteile des „ersten Schrittes“ zu nutzen, um damit die Grundlage für weitere verlässlich planbare Schritte zur Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung zu legen.